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“营改增”后地税征管层面问题浅析

作者:永靖县地税局调研组发布日期:2016-11-28 浏览次数: 字号:[ ]

  按照国务院总体部署,从2016年51日起,“营改增”试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等4大行业,并推广至全国实行。自此,从201211日在上海启动,2013年在全国范围内全面铺开,又在201411日、201481日两次扩大试点范围的“营改增”工作全面得以实施。随着“营改增”工作的全面完成,从19501月开征的营业税,在66年后彻底退出历史舞台。营业税自1950年开征后,又于1958年、19841993年得到三次大的调整,形成了“营改增”前规范的营业税制。1994年国、地税机构分设后,营业税在地税征管体系中承担了极为重要的角色,它不但是地税主体税种,并且地税部门紧紧以它为依托,构建起了地税征管体系,因此,营业税的退出,对地税系统收入构成及规模、征管模式、管理措施等将产生巨大影响。当下,如何顺应改革潮流,把握变化规律,主动对地税征管模式等方面做出变革,积极应对“营改增”对地税带来的影响,已成为目前地税部门必须考虑的现实问题。

  一、“营改增”后地税征管面临的困境

  困境之一:主体税种缺失使地税征管短暂失去目标

  自机构分设以来,营业税作为地方税源的重要支柱,一直起着支撑性作用,其收入的稳定性、管理的可控性、对相关税种的带动性都是其他地方税种无法可比。2015年,经过两轮“营改增”后的营业税收入依然在地税收入中占主导地位,据有关统计,2015年甘肃省地税系统累计实现营业税收入207.15亿元,占地方税总收入508.16亿元的40.8%,可以看出,其收入和管理依托的地位无可替代。营改增后,地税负责管理的税种基本以所得税和财产行为税为主,按照《甘肃省深化国税、地税征管改革体制方案》,企业所得税还要移交国税部门管理,那么,地方税收除个人所得税外,主要包括房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、车船税、资源税、印花税、契税、城市维护建设税等税种,这些税种规模小,征收频率底,难管难征,难以担负起地税主体税种的重任。失去主导地位的税种后,地税部门长期形成的促收入紧紧依赖营业税,抓征管紧紧围绕营业税的打着营业税烙印的管理方式将一去不再,地税征管将短期内失去管理的目标性和针对性。

  困境之二:失去主体税种后地税征管手段弱化,其他税种征管难度加大

  近年来,地税部门在强化营业税管理过程中,逐渐形成了一套以“以票控税”等为手段的行之有效的管控措施,并以此为着力点,形成了对营业税纳税人企业所得税、个人所得税、土地增值税、印花税等税种的管理措施和办法,可以说,一定程度上以上税种的征收和管理是建立在强有力的营业税管理基础之上的,“营改增”后,地税失去主体税种的同时,失去了营业税应税劳务、转让无形资产和销售不动产生产经营活动中的发票管理权,征管手段弱化,当然,以往建立在依托于营业税管理之上的土地增值税、企业所得税等税种的征管方式也分崩离析,以上税种的控管难度必然加大,也必然对地税征管带来新的考验。

  困境之三:围绕流转税构建的征管体系失去效率

  营业税属于传统商品劳务税,“营改增”前为三大流转税之一,其具有征收范围广,税基稳定等特点,在保证财政收入稳定增长方面具有十分重要的意义。1994年机构分设后,地税部门以营业税为主体税种,构建起了征收管理体系,虽然在二十年的发展当中经过了几次比较大的变革,但历次征管改革中,对征收管理模式、机构设置、人员调配等方面均始终围绕营业税的征收管理进行部署和设置,可以夸张的说,地税的管理模式就是营业税的管理模式。一般来说,营业税的纳税人均为从事生产经营的纳税人,其征收管理必然有其自身的内在规律和要求,“营改增”后,地税面对所得税和财产行为税,其征税依据、征纳周期,以及管理侧重点均与营业税有着很大的不同。因此,以往建立在营业税之上的管理体系在完成“营改增”后,必然失去其高效性。

  困境之四:地税地位和人员情绪变化对征管带来不利影响

  “营改增”对地税组织收入工作影响极大。以永靖县为例,全县2015年实际完成营业税17956万元,占地方税收总额36180万元的49.6%,扣除营业税后,其他地方税收为18224万元,相当于2011年的收入规模,所以营改增后,全县地税收入规模必将回落到与此相当的水平。显然,从目前情况看,在顶层设计对国家税制作出大的调整前,地税收入规模必然受限,并可能会间接地影响到各级地方政府对地税工作的重视和支持程度,使之趋于边缘化,并相应影响经费保障、协税护税等方面的力度,将更加不利于地税工作的开展。同时,地税人员在多年的征收管理工作中,对营业税倾注了大量的心血和汗水,“营改增”的大力推进,使地税人员在感情上会产生失落感,人员情绪的变化,也可能对地税接下来的征收管理工作带来不利影响。

  二、对“营改增”后续征管方面的建议

  (一)提高思想认识,积极应对 “营改增”挑战

  “营改增”是财税体制改革的重头戏,是国务院根据社会经济社会发展形势作出的重大决策和部署,它是新时期税制改革的必然结果。“营改增”的实施对纳税人、税务机关和地方财政带来影响都是极其广泛及深远的,也必然对地税系统税收征管工作带来全新的挑战。因此,各级地税机关及广大地税干部一定要从“讲政治”的高度认识这一问题,克服消极情绪,摒弃“怨妇”意识,要充分认识到在当前国、地税合作不合并的税收管理格局下,地税机关依然是税收征管的中坚力量,要牢固树立不破不立意识,主动出击,对“营改增”后不适应征收管理需求的各个层面作出变革,并主动向各级地方党委、政府汇报困难,积极解决“营改增”后税收收入下降有可能导致的征管经费不足等问题,以轻松的步伐迎接新的挑战。

  (二)积极推进国、地税深度合作,提高征管效率

  “营改增”后,地税部门征收的与原征收营业税相关的企业所得税、土地增值税和印花税,以及城建税、教育费附加等税收继续由地税部门负责征收,没有发票的管控,且失去营业税的依托,以上税收的征收难度将极大。因此,地税部门要按照《深化国税、地税征管体制改革方案》和《国地税合作规范》相关要求,主动加强与国税之间的联系,切实建立健全行之有效的联席会议制度、信息交换制度等机制,确保纳税人在税务登记、税款核定、税款比对、涉税违章方面的信息共享,并抓好以下几个方面的工作。首先,要建立点面(注:点即办税厅,面即相关各税种)全覆盖的国税代征或地税驻征制度,做到“营改增”后,与之相关的各项税收的征收做到无缝衔接,不造成征收管理盲区。其次,积极推进国、地税征管软件数据实时交换工作。在没有完成这一目标前,充分利用国、地税信息交换平台交换数据,按月开展国税增值税入库与地税相关税种征收情况的比对分析,利用国税提供的涉税信息加强纳税评估,寻找管理漏洞。最后,要加大违法纳税人的打击力度。通过数据对比分析发现,并进一步查实未按税法规定申报缴纳税款的纳税人,要加大惩处力度,促使其不断提高依法纳税遵从度。

  (三)加强综合治税,促进涉税信息融合度

  继续完善和加强以政府为主导的社会综合治税力度,因地制宜,结合实际,积极组织制订各层级、各区域《社会综合治税工作实施方案》,落实相关要求和措施,按照“营改增”后征管重心移动方向,寻找新的切入点,重点是要加强与财政、发改、住建、国土、水务水电、环保、公安等政府职能部门的深度协作,建立联席会议制度,指定责任人员,按照总局发布的《财产行为税第三方信息采集目录与应用指引》,建立健全规范高效的信息交换平台,充分利用各相关部门涉税数据,深入挖掘其有价值信息,通过与税源管理信息密切融合,寻找新的税收增长点,使所得税及财产行为税各税呈现出新的增长态势,挖掘出地税征收管理的新“亮点”。

  (四)加强信息化建设,落实“互联网+税务”行动

  “互联网+税务”实质上是税收信息化的发展和延伸,是税务部门推动“互联网+”的必然结果。国家税务总局出台的《“互联网+税务”行动计划》积极推动互联网创新成果与税收工作的深度融合,通过互联网提高信息流和资金流的流动速度,满足征纳双方的应用需求,提高各自的工作效率,重点推进5大板块、20项行动。从“营改增”后地税征管需求的层面看,其中“互联网+在线受理”、“互联网+申报缴纳”、“互联网+便捷退税”、“互联网+自主申领”、“互联网+信息公开”、“互联网+数据共享”以及“互联网+移动办公”等7项行动是重点,尤其是“互联网+申报缴纳”的推进更为迫切。地税部门在以往推进信息化建设的过程中,对其中部分项目有一定的开展,但是开展的力度、广度和深度还远远不够。个人认为,地税部门要充分认识“互联网+税务”行动在建立新型征管模式中的极端重要性,以“互联网+申报缴纳”为突破口,建立更为高效和便捷的网上申报纳税平台,实现申报纳税网上办理全覆盖,资料网上采集全覆盖,拓展互联网税款缴纳渠道,支持银行转账、POS机、网上银行、手机银行、第三方支付等多种税款缴纳方式。在此基础上,转变传统征管思维,逐项推进和落实其他项目,积极推进“互联网+涉税云服务” 建设,为征纳双方提高效率提供强有力的技术、数据和服务支撑。

  (五)优化机构设置,合理配置资源

  在20多年以营业税为重点的征管工作实践中,各地地税系统按照各自税收管理实际,紧紧围绕营业税征收规律和特点,设置机构,配置人力资源,形成了当前以管户为主,兼顾管事的税收管理体系。虽然2005年国家税务总局出台《税收管理员制度(试行)》以后,积极向以前的税收专管员管户向税收管理员管事角色转变,尤其是近年来国家税务总局出台的《税收征管规范》基本放弃管户制度,实行管理员管事制度,但由于营业税本身的规律,以及近年来崛起的建筑业及房地产业税收管理内在要求,各级地税部门始终从根本上没有放弃管户、以及管项目的制度。“营改增,地税管理的主要税种就是企业所得税和个人所得税,以及房产税、城镇土地使用税、印花税、契税等税种,这些税种的征收管理绝大部分以次为主,形不成对户的系统管理,所以,建立在营业税之上征收管理体系和机构设置,在新形势下,人财物配置及管理本身均缺乏效率。个人认为,在“营改增”后续征管改革中,上级地税部门可以考虑在县级以下,撤并按行政区划设置的基层征收分局和税务所,考虑从管事的层面出发,以税种为细分,在县(区)局设置若干个全职能团队式管理的管理评估科,在国税全面代征或驻征,以及高度实现“互联网+申报缴纳”基础上,实行办税厅集中征收,征管科负责税源管理,各管理评估科巡查督促并评估促进,剩余人员大量充实稽查的管理体系,并重新划分岗责体系,从而对整个基础性征管体系进行资源整合,以提高“营改增”后地税征收管理的质量和效率。

  (六)强化以执法风险防范为重点的后续管理

  “营改增”后,地税管理的各税种漏征漏管的可能性大增,税收人员的执法风险也大大增加,各级地税部门必须未雨绸缪,及早构建“营改增”后各税征管风险防控机制。尤其是要注意利用决策系统,提高金三系统数据的分析工作,及早发现管理漏洞,及时发布风险提示,帮助税收管理人员堵塞漏洞,化解执法风险。

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